裁判要旨：安全事故发生后，《事故调查报告》应当全面调查事故发生的原因并明确责任主体，在有明确的事故责任主体(责任人)情形下，即便非事故责任主体(非直接责任人)存在违法行为，但该违法行为并非导致事故的直接原因，行政处罚机构亦不应当对非事故责任主体按事故责任主体的处罚标准进行处罚，应重点区分违法行为与事故之间的关系及责任大小，违法行为与事故责任应依据具体的法律规定由有权处罚机构分开进行处罚，安全监督管理部门统一适用《安全生产法》规定对非导致事故直接责任的违法行为及事故责任主体进行处罚，法律适用不当，据此作出的《行政处罚决定书》应当予以撤销。
「案情简介」
2011年10月13日，云南XX公司与省交投集团签订云南水麻高速凉风凹、中和、竹麻林三处加水站合作建设经营合同后，口头协议将凉风凹加水点转给张某某负责管理，张某某每年向云南XX公司缴纳1-3万元管理费。
2018年1月18日，水昭XXX大队、云南XXXX分处、XX市XX高速交巡警大队对凉风凹加水点存在造成高速路上排队等候加水的安全隐患下发了整改通知书。
2018年3月21日15时54分许，G85银昆高速(原渝昆高速)重庆往昆明方向K1578+200M处发生一起3人死亡、2辆肇事车辆及其中一车辆所载货物受损的死亡道路交通事故，事故现场位于往昆明方向凉风凹1号隧道内离凉风凹加水站329米，加水站往昆明方向至普洱渡路段为连续18公里长下坡。
2018年4月29日，昭通市水昭XXXX交巡警大队作出《道路交通事故认定书》，认定两位驾驶人承担此次道路交通事故的主、次责任，两位乘车人不承担此次道路交通事故责任。
根据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》和昭通市人民政府领导批示依法成立的G85银昆高速水富段“3.21”较大道路交通事故调查组进行调查，2018年5月17日作出调查报告，认定了一、对七事故原因，认定事故直接原因为驾驶人刘某某的原因，间接原因为3、云南XX公司在取得凉风凹加水点建设、经营权后，将凉风凹加水点建设、管理、经营等工作全部转包给张某某，没有履行企业在加水站点的安全生产主体责任;4、云南交投集团经营开发有限公司对云南XX公司事实上的转包行为监管不力、对凉风凹加水点存在的问题隐患没有引起足够重视，对相关单位下达的隐患整改指令书督促凉风凹加水点落实不到位。
2018年6月7日昭通市人民政府对上述调查报告进行了批复：同意对事故的性质和原因分析，原则同意对事故有关单位、责任人的责任认定及处理建议。
2018年12月28日，XX市XXX管理局结合《批复》作出行政处罚决定书，对云南XX公司处罚50万元，公司法定代表人处罚24万元，承包人张某某处罚24万元。
2019年2月14日云南XX公司向云南省XX厅申请复议，2019年5月16日云南省XXX厅以云应急行复决字(2019)第2号《行政复议决定书》，维持市安监局所作出的具体行政行为。
2019年5月29日云南XX公司向昆明市官渡区人民法院提起诉讼。
「本案的焦点、难点」
1.行政处罚行为程序是否合法？
2.适用法律是否得当？
3.云南XX公司的转包行为、未全面整改行为是否与事故的发生具有因果关系。
4.云南XX公司是否是事故责任主体。
「判决结果」
一审：判决：一、撤销被告XX市XXX局于2018年12月18日作出的(昭市)安监罚(2018)11号行政处罚决定;二、撤销被告云南省XXX厅于2019年5月16日作出的云应急行复决字(2019)第2号行政复议决定。案件受理费50元由二被告承担。
二审：驳回上诉，维持原判。
「主要理由」
一审：
一、主体适格，处罚程序合法。
二、事故发生的直接原因为事故车辆和驾驶人的自身原因，间接原因有四项，事故责任认定系两辆车辆的两位驾驶人的主、次责任，事故发生地点在国家高速公路隧道内。故事故发生单位和事故责任单位应当是事故发生地、事故车辆的所有人、管理人等生产经营主体，其他的生产经营主体属于事故相关单位和其他相关责任人。被告XX市XXX局的《行政处罚决定书(单位)》，认定云南XX公司的违法事实是“与云南交投签订合同后，没有按照约定履行职责，将凉风凹加水点的经营权转给张XX，没有履行签约企业法定职责，致使相关单位下达的隐患整改通知书得不到有效落实，对“3.21”较大道路交通事故发生负有主要管理责任”，以上云南XX公司的违法事实并非导致事故的直接原因，故对本案云南XX公司及其主要负责人的性质来处理，与法律规定和本案事故调查报告的事实、责任认定不吻合，故该行政处罚决定适用法律、法规错误，依法应予以撤销，对云南XX公司及其主要负责人应按照违反《安全生产法》的非事故发生单位的其他相关责任单位及其主要负责人的性质来处理，复议决定维持原处罚决定亦属于适用法律、法规错误，应予以撤销。
二审：
一、原审人民法院的判决并没有认定“被上诉人云南XX公司不属于本案事故发生的安全管理责任范围”因此，上诉人XX市XXX局的此项上诉理由缺乏事实根据;
二、最高人民法院《关于安监部门是否有权适用<安全生产法>及<生产安全事故报告和调查处理条例>对道路安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》([2010]行他字第12号)系最高人民法院根据《中华人民共和国立法法》第一百零四条的授权，对具体适用法律问题所作出的司法解释，并没有违反《中华人民共和国道路交通安全法》和《中华人民共和国安全生产法》的原意和立法目的，与《道路交通安全法》和《安全生产法》的规定并无抵触、也不存在不一致的情形，故对本案具有适用效力。
三、行政处罚决定行政主体适格，行政程序合法，但认定的案件事实不清，适用法律错误，依法应当予以撤销;《行政复议决定书》行政主体适格，行政程序合法，但也存在认定的案件事实不清，适用法律错误，应当予以撤销。原审判决认定的主要事实清楚，审理程序合法，适用法律正确，依法应当予以维持。
「主要代理观点」
第一，本事故属交通事故，责任认定书、调查报告已明确事故责任主体，云南XX公司不是本次事故的责任单位，处罚错误。交通事故认定书认定：刘XX承担此次事故的主要责任，陈XX承担次要责任。该起事故责任划分清楚，云南XX公司没有责任。
第二，云南XX公司对高速公路没有管理、经营权，云南XX公司不属于事故责任单位及事故责任单位主要负责人。
第三、本次事故为肇事车辆驾驶员在高速公路隧道内违法停车所致，车辆在道路及隧道内停车的行为应由公安机关交通管理部门管理，云南XX公司没有执法权和管理权，也不具有管理义务。
第四、调查报告认定因经营权由云南XX公司转移给张XX，致使相关部门的“隐患整改通知书得不到有效落实”，认为本次事故与云南XX公司的行为有间接责任，即便该间接责任成立，昭通市安监局也无权依据《安全生产法》对云南XX公司进行处罚。
第五、云南XX公司与本次事故没有直接原因，适用《安法》处罚云南XX公司及其责任人缺乏法律依据。
最高人民法院(2010)行他字第12号答复，适用于本案，本案依据《安全生产法》处罚适用法律错误。答复内容为：“湖北省高级人民法院:根据《安全生产法》第二条规定,《道路交通安全法》等法律、行政法规对道路交通安全有关问题有特别规定的,应当适用特别规定。没有特别规定的,安监部门可以适用《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定处理。运输企业违反《安全生产法》第二十一条规定的,安监部门可以适用《安全生产法》第八十二条第三款予以处罚。未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故的直接原因,安监部门适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条对相关运输企业实施行政处罚不妥”。根据上述答复，本案属交通事故，从责任承担方式而言，云南XX公司如有妨碍高速公路通行、导致交通事故发生,违反《道路交通安全法》的特别规定应当处罚的行为,应当由公安交警部门依照《道路交通安全法》进行处罚，安监部门不应当越权处罚。
「办案体会」
一、办理行政处罚及行政诉讼案件，首先应对程序进行审查，如程序存在问题，应全面、充分对存在的问题进行阐述。
二、实体方面，特别是多个责任人的情形下，应仔细研判各当事人是否有责任及责任大小，并根据责任大小区分处罚是否得当。
三、应注意事故的发生与被处罚人是否有直接因果关系，研判该因果关系与事故发生的原因力大小。
四、充分查找司法解释、判例及最高院答复等，本案中代理人查到了最高人民法院《关于安监部门是否有权适用<安全生产法>及<生产安全事故报告和调查处理条例>对道路安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》([2010]行他字第12号)，并依据该《答复》阐明安监局的处罚适用法律不当，该观点均获得一、二审法院的支持。
四、一审庭审时，全省各级应急管理部门法制科工作人员约140人到庭参加旁听，对行政处罚中事实认定、责任划分、处罚幅度、处罚程序、法律适用等进行了普法，取到了良好的社会效果。
高 崇 华 云南震序律师事务所高级合伙人 执业背景： 高崇华律师，云南震序律师事务所高级合伙人。 高崇华律师1987年取得执业律师资格，执业以来，承办了1200余件各类诉讼案件及非诉代理业务，尤以擅长于办理各类疑难的民事案件而著称。担任过上百家企业法律顾问，以踏实、认真的工作作风赢得了无数当事人的信任和尊敬，为当事人和企业挽回了直接损失上亿元。 教育背景： 毕业于清华大学法学专业 业务专长： 民事诉讼、仲裁、行政诉讼 代表性诉讼案件: 欧阳xx诉云南广播电台及黑鲨洗车服务有限公司人身损害赔偿案 玉溪市审计局诉昆明连云宾馆车辆保管合同纠纷案 陈x诉晋宁县电力公司、晋宁水务局等单位人身损害赔偿案 昆明双桥缘大酒店诉双桥村委会租赁合同纠纷案 昆明新金安大酒店诉云南建工房地产开发有限公司、昆明万宏房地产开发有限公司租赁合同纠纷案 建水蓝鹰纸业有限公司诉贵州黄果树（集团）企业有限公司货款纠纷案 泰国正欣进出口有限公司诉山东莱芜钢铁总厂撤销仲裁裁决案 孙x诉昆明汽车总公司雇佣合同纠纷案 云南大江旅游漂流有限公司诉昆明风情国际旅游有限公司商标侵权纠纷案 赵x诉云南日报名誉侵权案 周x诉昆明市水利局著作权纠纷案 代表性非诉业务: 担任奥斯迪（仙都）服饰有限公司专项法律顾问 担任昆明驰创科技有限公司常年法律顾问 担任云南六甲生态园住家式老年公寓常年法律顾问 担任昆明艺智网络有限公司常年法律顾问 担任云南国济家具有限公司常年法律顾问 担任昆明豪都家具有限公司常年法律顾问 担任中国保利集团云南房地产开发有限公司常年法律顾问 担任云南玉带房地产开发有限公司常年法律顾问 担任云南东环房地产开发有限公司诉昆明恒森房地产开发公司土地转让合同纠纷案的专项法律顾问 其他活动 : 一九九七年五月被选派为中华人民共和国司法部赴美律师考察团成员 一九九八年以来，先后在中央电视台、云南电视台、云南广播电台、昆明电视台法律栏目中担任过特约嘉宾 多次参加社会公益法律活动，如在2004年“3·15十大律师为消费者维权活动务”中为消费者提供义务咨询；在“云南·红云先进文化论坛”进行演讲，并在该论坛汇编的刊物上发表《婚姻与家庭暴力》一文；2005年在中央电视台举办的“法律在线”义务咨询活动中，为全国公众提供义务咨询。 陈延龙 云南震序律师事务所专职律师 教育背景： 浙江师范大学毕业、法学学士。 业务专长： 长期从事房地产开发管理，熟悉房地产开发、销售、物业管理等风控、日常经营管理。 执业以来承办了百余起金融借贷纠纷、建设工程施工合同、婚姻家庭、买卖合同、租赁纠纷、医疗损害责任、民间借贷纠纷等民事争议纠纷案件及刑事、行政案件，并先后担任多家公司常年法律顾问。
