裁判要旨：1.违法建设行为的处罚对象是违法建设者，而非利益享受者。2.行政处罚未举行听证被认定为违反法定程序，应予撤销。
「案情简介」
罗平县政府与大陆公司于1998年3与16日签署了《关于开发罗平县九龙瀑布群风景区的协议》(以下称《开发协议》)，《开发协议》第一条约定：“甲方同意乙方独资单向开发经营罗平县九龙瀑布群风景区景点三十年。”大陆公司依据《开发协议》于1998年5月11日成立了罗平九龙旅游开发有限公司(以下称“九龙公司”)负责经营项目的具体实施管理工作。后，大陆公司按照合同约定进行开发建设了停车场、15间商铺。2014年9月6日，大陆公司与九龙公司签署了《投资转让协议》，大陆公司将《开发协议》中相关设施设备及经营管理权转让给九龙公司。
长底乡人民政府认为停车场、15间商铺未取得任何审批手续擅自建设，属于违章建筑。于2020年12月22日对该案立案查处，2021年3月9日《违法案件处理决定呈批表》立案，2021年3月11日向九龙公司送达《长底布依族乡人民政府关于九龙瀑布风景区东门停车场的15间建筑物相关情况发表意见的催告函》，2021年3月15日向九龙公司送达《长底乡布依族人民政府关于九龙瀑布风景区东门停车场的15间违法建筑拆除的催告函》，2021年3月19号作出《责令限期拆除决定书》，对九龙公司作出罚款100800元的较大数额的行政处罚。
之后，九龙公司向法院提起诉讼，请求撤销《责令限期拆除决定书》。
「本案的焦点、难点」
1.违章建筑的处罚对象是建设者。
2.作出较大数额的行政处罚应当举行听证。
3.行政机关作出较重的行政处罚决定，行政机关的负责人应当集体讨论决定。
「判决结果」
撤销长底乡政府《责令限期拆除决定书》。
「判决理由」
本院认为：中华人民共和国城乡规划法(2019年修正)第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的，可以拆除。《云南省违法建筑处置规定》第二条规定，乡村违法建筑是指在乡、村庄(含镇辖村)规划区内未取得乡村建设规划许可或者未按照许可内容进行建设的建筑。根据上述规定，涉案的十五间经营性房屋在被上诉人罗平县长底布依族乡的乡镇规划区内，至拆除前，未取得乡村建设规划许可证，属乡村违法建筑。涉案房屋的建设单位是云南大陆公司而不是罗平九龙旅游开发有限公司。罗平县长底布依乡人民政府对非建设单位罗平九龙旅游开发有限公司处以罚款，处罚对象实属错误。原判撤销该项处罚决定，并判令重新做出，适用法律正确，应予维持。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚的，应当告知当事人有要求举行听证的权利。罗平县长底布依族乡人民政府履行了告知当事人陈述、申辩权利。罗平九龙旅游开发有限公司对责令限期拆除决定不服，在涉案违法建筑被拆除后，向罗平县人民政府申请行政复议，依法行使了陈述、申辩权和申请复议权。没有证据证明罗平县长底布依族乡人民政府确实履行了告知当事人要求举行听证的权利，但这对上诉人的权利不产生实际影响，应认定为行政程序轻微违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(二)项规定，依法确认为行政处罚决定第二项处罚违法，但依法不予撤销。
「主要代理观点」
(一)未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设的处罚对象是违法建筑的建设者，案涉的15间商铺不是由九龙公司所建设，长底乡政府所做的行政处罚对象认定错误。
长底乡政府于2021年3月29日作出罗长行罚决字(2021)第1号《责令限期拆除决定书》(以下称《决定书》)，《决定书》认定九龙公司在规划区域未取得乡村建设规划许可进行建设，共建筑1008平方米建筑15间。基于以上事实，长底乡政府对九龙公司作出了行政处罚《决定书》。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“ 在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的，可以拆除。”据此，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设的处罚对象是违法建设的建设者，长底乡政府认定的15间商铺是由案外人云南大陆经贸公司依据其与罗平县政府签署的《关于开发罗平县九龙瀑布群风景区的协议书》(以下简称“开发协议”)所建设的。云南大陆经贸有限公司是该15间商铺的建设者，行政处罚的对象应当是案外人云南大陆经贸有限公司，而不是九龙公司，长底乡所作出的行政处罚对象认定错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，请求法院撤销《责令限期拆除决定书》。
(二)行政机关在作出较大数额罚款行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。长底乡政府对九龙公司作出罚款100800元的较大数额的行政处罚，但长底乡政府并未向九龙公司告知有要求举行听证的权利，程序严重违法。
长底乡人民政府于2020年12月22日对该案立案查处，2021年3月9日《违法案件处理决定呈批表》立案，2021年3月11日向九龙公司送达《长底布依族乡人民政府关于九龙瀑布风景区东门停车场的15间建筑物相关情况发表意见的催告函》，2021年3月15日向九龙公司送达《长底乡布依族人民政府关于九龙瀑布风景区东门停车场的15间违法建筑拆除的催告函》，2021年3月19号作出《责令限期拆除决定书》，对九龙公司作出罚款100800元的较大数额的行政处罚。参照《云南省行政处罚程序规范》第二十五条的规定：“行政处罚机关在作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款、没收较大数额财产和违法所得等行政处罚决定前，应当在《行政处罚事先告知书》中告知当事人依法享有申请听证的权利。听证告知的内容应当包括提出听证申请的期限，未如期提出申请的法律后果，以及受理听证申请的行政处罚机关名称、地址等内容。本条第一款所称较大数额，是指对公民为1000元以上、个体工商户为1万元以上、法人或者其他组织为3万元以上。”长底乡人民政府作出的罚款已经构成数额较大的标准。根据上述规定，长底乡人民政府应当在作出《责令限期拆除》的行政处罚之前，应当明确告知原告具有举行听证的权利，但是长底乡人民政府并未履行告知举行听证的法定义务。
综上，长底乡政府在作出较大数额罚款的行政处罚之前并未向九龙公司告知有举行听证的权利，程序严重违法，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定、以及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三款规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(三)违反法定程序的;”长底乡政府作出的行政处罚严重违反法律程序，应当给予撤销。
(三)行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，长底乡政府并未履行实现告知义务，依据《行政处罚法》第四十一条的规定，该行政处罚决定不能成立
根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立;当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”同时，参照《云南省行政处罚程序规范》第二十五条的规定，行政机关在作出较大数额罚款之前，应当在《行政处罚事先告知书》中告知当事人享有听证的权利。但是，长底乡人民政府并未在作出《责令限期拆除》的行政处罚决定之前，向原告送达《行政处罚事先告知书》，未履行在作出较大数额罚款的行政处罚时，应当向相对人履行实现告知义务。
综上，长底乡政府对九龙公司作出较大数额罚款的行政处罚之前，并未向九龙公司履行实现告知义务，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条的规定，行政机关作出的行政处罚决定不成立。
(四)行政机关作出较重的行政处罚决定，行政机关的负责人应当集体讨论决定，长底乡政府在作出较大数额罚款以及责令拆除的行政处罚决定之前，未就上述行政处罚的内容进行集体讨论，行政程序严重违法，应当给予撤销《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”以及《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》 第18条规定：“重大行政决策应当经政府常务会议或者全体会议、部门领导班子会议讨论，由行政首长在集体讨论基础上作出决定。”同时，最高人民法院于2014年6月23日公布的典型案例“郭德胜诉河南省卫辉市国土资源局行政处罚案”中，法院认为“根据行政处罚法等规定，被告对原告作出限期拆除建筑物即较重的行政处罚决定之前，应当经过本单位领导集体讨论决定”。根据上述规定以及最高人民法院的裁判要旨，行政机关在作出行政处罚之前，行政机关的负责人应当进行集体讨论并进行决策。但是，长底乡人民政府并未在作出行政处罚之前进行集体讨论，长底乡人民政府虽然于2021年3月9日举行了集体会议，但该会议并没有对行政处罚的内容进行讨论。行政机关负责人集体讨论制度的目的在于规范行政机关作出行政处罚的合理性以及合法性，故集体会议讨论的内容及主题应当是即将作出的行政处罚本身，但长底乡人民政府并未就《责令限期拆除》的行政处罚进行过集体讨论决策。
综上，长底乡政府在作出《责令限期拆除》的行政处罚之前，并未就《责令限期拆除》的行政处罚进行过集体讨论，也即《责令限期拆除》的行政处罚的决定并不是在行政机关负责人主持下进行集体讨论决策的结果，长底乡人民政府的行为违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定，应当给予撤销。
(五)长底乡政府直接作出责令限期拆除的行政处罚决定，违反正当程序原则以及比例原则
1.长底乡政府直接作出责令限期拆除的行政处罚决定违反了比例原则《中华人民共和国行政处罚法》第一条规定，行政处罚法设定的目的是规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。第四条第二款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。根据上述法律规定，行政处罚法除了保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序外，还在于保护公民、法人或者其他组织的合法权益;行政处罚的作出，还应当符合比例原则，不能侵害处罚相对人以外的其他公民、法人或组织的合法权益。同时，《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”同时，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的，可以拆除。”据此，行政机关作出行政处罚时，应当符合比例原则，要求执法机关的行为或采取的措施必须是为了达成法律规定的目的，如果行为与法律规定的目的产生偏离，不能达到法律规定的目的，就不符合适当性的要求。
综上，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定的目的是为了规范建设行为应当符合城乡规划，建设行为应当取得建设规划许可，在本案中，案涉的15间商铺是案外人云南大陆公司依据与罗平县政府签署的行政协议所建，具有合法依据，即使没有建设规划许可，也可以协调办理相关手续进行补正，而不是径直对其作出拆除的行政处罚，长底乡人民政府并没有按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，首先应当作出限期改正的处罚，且只有在违法建设达到“严重影响城市规划”的情况下才能作出限期拆除的处罚决定，长底乡人民政府径直作出责令限期拆除的处罚，明显违反比例原则。
2.长底乡政府直接作出责令限期拆除的行政处罚决定违反了正当程序原则
根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的，可以拆除。长底乡人民政府首先应当作出限期改正的处罚决定，而不是径直作出责令限期拆除的处罚，长底乡人民政府的行政处罚行为明显违反正当程序原则。
(六)案涉15间商铺是案外人云南大陆经贸有限公司依据与罗平县政府签署的《开发协议》所建，罗平县政府在《开发协议》中承诺协助云南大陆经贸有限公司办理项目实施过程中需要办理的有关手续，办理案涉15间房屋的相关合法手续也是罗平县应当履行的行政承诺，罗平县政府不仅未协助办理，反而将拆除房屋的事项交办给长底乡政府，明显违反信赖保护原则
1.案涉15间商铺是云南大陆经贸公司依据行政协议所建，具有建设合法的依据，同时办理案涉15间商铺合法用地及规划许可等手续也是罗平县政府应当履行的合同义务，罗平县政府未案涉15间商铺未办理合法手续具有首要的过错1997年10月14日，罗平县政府引进了美国西海岸公司对罗平九龙瀑布群景区进行开发建设并形成了会议纪要，会议纪要第四条约定：“美国西海岸公司云南大陆经贸有限公司在实施项目过程中需要办理的有关手续，由罗平县政府协助办理”。1998年3月16日，云南大陆经贸有限公司与罗平县政府签署《开发协议》，协议第三条约定：“一年内必须竣工使用地面缆车及部分商业服务网点和吃、住、娱乐项目”，第四条约定：“景区开发经营过程中必须占用的土地，由甲方统一征为国有，然后有偿提供给乙方使用”，第九条约定：“甲方应积极协助乙方办理在实施经营项目中所需办理的公司注册、土地使用等有关手续”。根据以上会议纪要以及行政协议的约定，案涉15间商铺是云南大陆经贸公司依据行政协议所建，具有建设合法的依据，同时罗平县政府在协议中承诺了协助云南大陆经贸公司办理相关手续，所以办理案涉15间商铺合法用地及规划许可等手续也是罗平县政府的合同义务，罗平县政府未案涉15间商铺未办理合法手续具有首要的过错。
2.案涉15间商铺由云南大陆经贸有限公司建设完成已经20多年，在这20年间罗平县政府没有履行承诺为云南大陆经贸有限公司办理合法手续，违反了城市信用原则，在这20年间罗平县政府也使用过案涉房屋，云南大陆经贸有限公司对罗平县政府已经产生了信赖利益，长底乡人民政府作出的《责令限期拆除的决定》明显不当。
综上所述，第一，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设的处罚对象是违法建筑的建设者，案涉的15间商铺不是由九龙公司所建设，长底乡政府所做的行政处罚对象认定错误。第二，行政机关在作出较大数额罚款行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。长底乡政府对九龙公司作出罚款100800元的较大数额的行政处罚，但长底乡政府并未向九龙公司告知有要求举行听证的权利，程序严重违法。第三，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，长底乡政府并未履行实现告知义务，依据《行政处罚法》第四十一条的规定，该行政处罚决定不能成立。第四，行政机关作出较重的行政处罚决定，行政机关的负责人应当集体讨论决定，长底乡政府在作出较大数额罚款以及责令拆除的行政处罚决定之前，未就上述行政处罚的内容进行集体讨论，行政程序严重违法，应当给予撤销。第五，五、长底乡政府直接作出责令限期拆除的行政处罚决定，违反正当程序原则以及比例原则。第六、案涉15间商铺是案外人云南大陆经贸有限公司依据与罗平县政府签署的《开发协议》所建，罗平县政府在《开发协议》中承诺协助云南大陆经贸有限公司办理项目实施过程中需要办理的有关手续，办理案涉15间房屋的相关合法手续也是罗平县应当履行的行政承诺，罗平县政府不仅未协助办理，反而将拆除房屋的事项交办给长底乡政府，明显违反信赖保护原则。
「办案体会」
在行政处罚案件中，行政机关机关的处罚对象及程序是否符合法律规定是代理考察的关键要素。本案是针对是违章建筑的处罚，首先对于违建建筑的处罚主体是建设者，而不是违章建筑的利益享受者，最高人民法院的案例已经做了明确确认;其次，听证程序是行政处罚的关键要素，作出重大处罚时行政机关应当举行听证，否则视为重大程序违法应当确认行政行为违法;再次，未就行政处罚的内容进行集体讨论属于行政程序严重违法，集体讨论制度往往是行政机关最容易忽视的问题。在本案代理过程中，涉及到的关键问题及相关司法判例，可以参考如下
(一)违法建设行为的处罚对象是违法建设者，而非利益享受者。
未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设的处罚对象是违法建设的建设者，且只有在违法建设达到“严重影响城市规划”的情况下才能作出限期拆除的处罚决定。
参照最高人民法院(2008)行终字第1号判决书，法院认为：“未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设的处罚对象是违法建设的建设者，且只有在违法建设达到“严重影响城市规划”的情况下才能作出限期拆除的处罚决定。被上诉人昆明市规划局提供的证据不足以证明小龙路综合楼的建设者是第三人东华街道办事处及小龙路综合楼的建设已经达到“严重影响城市规划”的事实，一审判决认定作出被诉具体行政行为的主要证据不足，有事实和法律依据。”
行政处罚未举行听证被认定为违反法定程序，应予撤销。
行政机关做出没收较大数额涉案财产的行政处罚决定时，未告知当事人有要求举行听证的权利或者未依法举行听证的，人民法院应当依法认定该行政处罚违反法定程序，依法应予撤销。
参照最高人民法院指导案例(2006)成行终字第228号判决书，法院认为：“《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。”虽然该条规定没有明确列举“没收财产”，但是该条中的“等”系不完全列举，应当包括与明文列举的“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款”类似的其他对相对人权益产生较大影响的行政处罚。为了保证行政相对人充分行使陈述权和申辩权，保障行政处罚决定的合法性和合理性，对没收较大数额财产的行政处罚，也应当根据行政处罚法第四十二条的规定适用听证程序。……本案中，金堂工商局在作出处罚决定前只按照行政处罚一般程序告知黄泽富等三人有陈述、申辩的权利，而没有告知听证权利，违反了法定程序，依法应予撤销。”
未就行政处罚的内容进行集体讨论，行政程序严重违法，应当给予撤销。
未能举证证明在作出行政处罚前经过行政机关负责人集体讨论决定，应认定违反法律程序，行政处罚法规定行政机关负责人集体讨论是给予较重行政处罚必须履行的法定程序，是与一般行政处罚相区分的特殊程序，旨在更好的保障行政处罚相对人的合法权益，规范行政机关的执法行为。
参照(2020)最高法行再425号判决书，法院认为：“澄迈县政府在没有明确涉案土地具体用途情况下，将绿丰公司自2002年长期使用涉案土地至今的事实认定为土地闲置，并决定予以无偿收回，存在认定事实不清、证据不足的问题。此外，澄迈县政府未能举证证明在作出446号无偿收地决定前经过行政机关负责人集体讨论决定，应认定违反法律程序。因此，446号收地决定认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，违反法定程序，应予撤销。80号复议决定维持446号收地决定错误，亦应予以撤销。”
最高人民法院于2014年6月23日公布的典型案例“郭德胜诉河南省卫辉市国土资源局行政处罚案”观点认为，根据行政处罚法等规定，被告对原告作出限期拆除建筑物即较重的行政处罚决定之前，应当经过本单位领导集体讨论决定，但是被告未提供其对原告作出的处罚决定经过了本单位领导集体讨论决定的证据。因此，被告对原告作出的处罚决定主要证据不足，不符合法定程序，依法应予撤销。
行政处罚应当遵守信赖利益保护原则、诚实信用原则。
由于相关的政府部门并未及时做出处罚决定，相对人基于对政府的信赖而建设，故以此来认定其所建造的建筑属于非法建筑，不具有合理性。行政机关已就特定事项对相对人作出承诺的情况下，应当以实现该承诺作出的目的为原则，合理、善意地作出相关行政行为。
参照最高人民法院(2018)最高法行再126号裁定书，法院认为：“关于协议出让的价格，虽然郑州市政府、经开区管委会制定的会议纪要及其与和谐公司签订的框架协议中，并未就此作出明确规定。但在行政机关已就特定事项对相对人作出承诺的情况下，应当以实现该承诺作出的目的为原则，合理、善意地作出相关行政行为。
张永坤
云南震序律师事务所
个人简历：
张永坤，彝族，1990年12月29日出生。
2018年毕业于中国政法大学，宪法学与行政法学，全日制硕士研究生学历。
2019年至今，就职于云南震序律师事务所。
2023年至今，担任昆明理工大学法学硕士研究生校外导师。
擅长领域：
建设工程、股权纠纷、公司业务、行政诉讼以及企业合规等领域。
